1984年，国家批准兴建了大连、秦皇岛等14个经济技术开发区，标志着中国开发区的正式诞生。2014年，作为中国改革开放的重要阵地，开发区也进入了而立之年。站在新起点上，开发区面临的形势和肩负的责任都在发生深刻变化，如何在全面深化改革的背景下获得新发展，如何与时具进，保持优势，解决问题，消除制约，全面提升开发区建设的质量和水平，成为各经开区主管部门和开发区相关人士深入思考的课题。

　　这也是济南市商务局副局长梁旭斌当年蕞挂心的工作立项，没有之一。一直处于招商引资岗位的梁旭斌有很多与外资企业交流的机会，也听到过不少外资企业对开发区的“抱怨”。“顶着开发区的帽子，却体制机制僵化，责权利不统一，这不仅是造成济南省级以上经济开发区发展滞后挥之不去的阴影，也是全国大多经开区存在的问题。”

　　要啃硬骨头，在经济开发区发展的关键节点，济南市商务局在市委市政府大力支持下决定为济南省级以上经济开发区“动动手术”。从问题导向出发，按照中央“五大发展理念”、“以人民为中心”围绕“企业和员工”的需求制定改革方案，推进涉及体制机制、产业和环境三方面的二十二大项改革，至2017年年底，济南市8个省级以上经济开发区的面貌焕然一新，其中济南新材料产业园区、济北经济开发区等对改革模式的探索更是颇具亮点和示范效应，并已带来显著的经济成效。

　　为了“问诊”济南省级以上经济开发区的发展痛点，梁旭斌亲自设计了一份针对济南省级以上经济开发区企业和员工的调查问卷，200家企业填写了问卷，回收率达到90%。“制作调查问卷主要是希望能从开发区的主体——企业和员工着手设计改革方案，从他们的角度出发给开发区的发展提意见，这样更切实也更有效。”梁旭斌说。

　　而这份在梁旭斌看来凝聚了真知灼见的调查问卷，蕞终汇总了126个问题，均探入肌理，十分尖锐。主要涉及八个方面：即行政管理体制机制待理顺，组织架构比较僵化，责权利不统一，行政效率低；财税自主支配权缺失，财税分享机制不健全；缺乏人员任免权，用人机制僵化，分配制度固化，没有建立起底薪加绩效考核的企业化和市场化薪酬激励制度；招商机构和人员规模小，专业化和市场化不足；缺乏企业创业发展的支撑体系；基础设施建设滞后，缺乏居住生活等配套设施；生态环保意识薄弱，缺乏招商吸引力；动态考核管理机制不完善。“切入这126个问题，解决这126个问题是济南市商务局进行经济开发区改革的奋斗目标。”梁旭斌表示，尽管改革难度大，但在省委省政府、市委市政府的高度重视，济南市商务局和相关部门通力推动下，济南省级以上开发区的改革“手术”已上台面。

　　经过2015年12月28日济南市深化改革领导小组第七次会议和2016年济南市政府第105次常务会议通过，2016年12月以济南市委、市政府名义出台了《关于进一步推动省级以上开发区改革发展的指导意见》(济发〔2016〕37号)及《济南市省级以上开发区改革发展2017－2018年行动计划》(济厅字〔2016〕50号)。在这两个文件指导下，2017年济南8个省级以上经济开发区的全面改革正式推开。

　　“空中楼阁”“铁饭碗”“拍脑袋规划”“环境不宜居”……是梁旭斌在问卷中看到济南省级以上经济开发区发展症结，同时也是济南省级以上经济开发区改革的重点指向。“我们根据126个问题，确定了三大方面22项的改革创新内容，围绕企业及员工需求和新旧动能转换，注重改革的系统性、彻底性和可操作性。”

　　在体制机制方面，管辖权、机构设置权、人事权、财政权、行政审批权或下放、或拓宽、或推翻、或理顺，给予开发区更多的权利，让开发区发展更有底气。“此前很多开发区很像空中楼阁，虽然有管委会，但地面上的事儿都是当地办事处管理，让开发区束手束脚。同时，财政不独立，让开发区投融资体系不健全，无法获得更好的发展空间。此外，行政审批权的分散，让开发区招商引资、项目落地都没有主动权。”梁旭斌说，为此，济南对经开区的“手术”首先从革新各种权限开始。

　　如今，济南各省级以上开发区大多突破了机构编制束缚，赋予了开发区机构设置权。由各开发区自主决定内部机构的设置与调整，不纳入编制管理，构建起大部门制的规划建设、经济发展、市场监管、行政执法等工作格局；除国家、省政府明确规定的外，其他行政审批和经济管理权限以及行政执法权由市直部门和县区依法下放到开发区。并要求到2018年，企业设立和项目建设审批权限下放90%以上；开发区财政实行独立核算，自主支配，单独编制预算，纳入本级财政预算管理；赋予开发区完整的人事权，对中层及以下人员的招聘、任免、晋升、聘用等由开发区全权自主决定。打破身份限制和编制约束，面向社会和国内外招聘各类人才，提高开发区队伍整体素质和水平。

　　在产业方面，改革则坚持“以产兴城，就业优先，产城融合，宜居宜业”；坚持“策划引领，先策划后规划”理念。“我们打破了此前规划多是靠‘一拍脑袋’的弊端，以产业定位策划为依据，进行功能定位研究，以此再进行‘量身定做’的规划，保障规划的科学性、系统性、长远性、精准性。并积极推广‘新自然人文主义’等规划新理论、新技术，消除‘城市病’的重复产生。”梁旭斌说，这样进行开发区产业定位和规划更科学，更有操作性。“每个省级以上开发区均已进行了重新定位，在充分调研、论证、策划、验证的基础上，拿出了比较科学精准的第三级细分产业定位、目标企业清单、招商策略与方案。”

　　在环境方面，节能环保和服务保障是梁旭斌眼中济南经开区未来发展的重中之重与核心竞争力所在，也是贯彻注重发展质量、“绿水青山就是金山银山”、“以人民为中心”的关键所在。据他介绍，济南省级以上开发区的改革不仅要求在市政和基础设施建设上，全面推广海绵城市、地下公共综合管廊、双电源供电、国际一级宽带出口、防灾防洪设施等；在建筑和节能上，大力推行装配式建筑、超低能耗“被动房”等新技术以及地源热泵、分布式太阳能等清洁能源，并采用BOT、合同能源管理等新模式。三年内，装配式建筑普及率不低于20％，“被动房”普及率达到5％以上，分布式太阳能达到10％以上，打造“近零能耗”园区。同时，在环保治理上，推广普及能“除臭、除污泥、除重金属、除化学污染物”的污水处理新技术，推广烟尘雾霾凝聚处理新技术，实行固体物垃圾分类收集和焚烧。要求企业空气颗粒物(粒径小于等于2.5μm)排放年平均值低于15μg/m3，达到发达国家标准，打造“近零排放”园区。此外，在居住和生活设施配套上，要建设足量的公租房，至少达到员工总数的30％以上，同时配套医疗、学校、商业、娱乐、文体、交通等设施。在服务体系建设上，要聘请第三方新型服务公司，为企业和员工提供全新的、细致入微的、人性化的贴心服务，包括但不限于工作服务、生活服务、文体服务、健康保健服务、安全食品(无农残无激素)供应等。

　　今年1月初，在走访济南省级以上开发区的过程中，梁旭斌对国际商报记者表示，通过济南省级以上经济开发区一年来的改革实践，突出解决了长期制约开发区发展的“人”“财”“权”三大要素，增强了内生动力，激发了发展活力，形成“有权干事、有钱干事、有人干事”的新局面，这主要归功于济南采取了八个方面的有效措施。

　　一是优化管理体制，提高行政效率。如济阳县将济北街道等3个片区划归开发区管委会代管，实行政区合一的管理模式。商河经济开发区按照“一区多园”模式，由县政府会同开发区共同对有关镇办进行考核，提高了各镇办配合园区推动项目落地的积极性和主动性。平阴县建立全县协调议事机构，强化园区管委会主任在全县招商引资、工业经济发展中的统筹作用。同时，各开发区以“企业化管理，市场化运作，专业化服务”为目标，按照“大招商、大审批、大服务”的大部制行政管理架构，优化园区职能部门设置，部门设置不纳入编制管理，增加了开发区内部机构的灵活性，提高了行政效率。

　　二是改革创新用人分配制度，充分调动积极性。新材料产业园、商河经济开发区、济北经济开发区、槐荫工业园区、临港经济开发区通过岗位竞聘，大部分人员已到岗到位。通过用人分配机制创新改革，大大激发了开发区人员积极性，由过去的派活干，转变为找活干、要活干，各级干部士气高涨，干劲十足。

　　三是理顺财政管理体制，加大对开发区财力支持。各县区按照“多予少取”“举全区域之力支持开发区发展”和开发区占大头的原则，确定与开发区的财税分享比例。槐荫区明确省市对园区的各项专项扶持以及政策性返还(包括土地出让金、城市建设配套费和行政事业性收费等)，除按规定上缴外全部用于园区建设发展。历城区将政府采购权限下放给临港开发区。济阳县实行新的开发区财政体制，县政府财政不再与街道进行财政核算，统一到开发区一体核算。

　　四是下放审批权限，提高项目建设效率。目前，市直部门行政权力下放开发区工作正在由市职能办牵头推进。商河县出台了《关于下放山东商河经济开发区管委会县级行政审批权限实施方案》，通过直接下放、设置窗口、委托受理等方式，首批下放行政审批权限55项。济阳县首批52项县级行政审批管理权限纳入开发区管理，实行一枚印章管审批。从涉及审批事项的4个部门调入14人办理审批事项，创造出济北智造小镇项目3天拿到土地证、签约到开工57天的“济北速度”。平阴县首批下放38项行政权力，列出46项全程代办审批事项清单，后续将进一步下放。

　　五是创新招商体制机制，加大招商引资力度。新材料产业园制定出台了《济南新材料产业园区购地项目优惠办法》等4项优惠政策。济北经济开发区设立4个招商局并实行外派招商，在发达地区设5个专业招商站长期驻点招商，分别与6家专业招商中介合作，实行委托代理招商，已获得有效信息百余条。商河经济开发区新签约项目25家，其中过亿元项目20个，实现突破性进展。

　　六是科学修订产业定位和园区规划。如新材料产业园明确了构建以新材料、光电通信、智能制造、新能源汽车为主导的战略性主导产业和以现代物流、文旅健康为主导的现代服务业两大产业发展体系。槐荫工业园区规划“一城两区三园”发展模式，推动园区健康持续发展。

　　七是加大产业扶持，提升基础设施水平。商河县出台《关于进一步促进入园企业发展壮大的扶持办法》，每年设立工业经济发展专项资金1000万元，采取PPP模式完善道路、管网、绿化等基础设施。槐荫工业园区设立每年3500万元专项产业扶持资金，推动现有企业转型升级。新材料产业园区、槐荫工业园区分别投入2.4亿元、1.5亿元用于道路改造提升工程，完善水、电、气、暖等配套设施建设。济北经济开发区总投资50亿元，占地818亩，建筑面积120万平方米的济北智造小镇项目开工建设。商河经济开发区特色装备制造工业园一期标准厂房签约入驻率达到80%，高端原料药产业基地签约入驻率达到90%。明水经济技术开发区16个10亿元以上新建项目中，10个项目开工，14个续建项目中，8个项目投产。

　　八是加强节能环保生态建设，坚持绿色、可持续发展。济北经济开发区与第三方合作加快推进环保基础设施建设，包括供水、污水处理、中水回用、固定废物处置和废气治理等。槐荫工业园大力推进公共绿地建设和生态环境治理，提高园区绿化率。商河经济开发区与第三方签订园区分布式能源框架协议，实施园区集中供蒸汽、供冷项目，用天然气、电力等清洁能源和集中供热替代取缔高污染燃料锅炉等设施。

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